Учебное пособие Издается в авторской редакции Подписано в печать. Бумага офсетная icon

Учебное пособие Издается в авторской редакции Подписано в печать. Бумага офсетная





НазваниеУчебное пособие Издается в авторской редакции Подписано в печать. Бумага офсетная
страница2/5
Дата конвертации19.07.2013
Размер1.43 Mb.
ТипУчебное пособие
загрузка...
1   2   3   4   5

РАЗДЕЛ ВТОРОЙ. СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В СТРАНАХ ЕВРОПЫ

Глава 1. Государственная служба в Соединенном королевстве Великобритании и Северной Ирландии


Современный облик института государственной службы в Великобритании во многом определили крупные административные реформы 70-80-х годов5. Для их подготовки был создан комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в котором предложил принципиально новую модель гражданской службы - менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель административно-государственного управления.

Гражданскими (государственными) служащими Великобритании являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом.

В соответствии с принципом отделения государственного управления от политики, положенным в основу государственной службы Великобритании, все государственные должностные лица подразделены на две основные категории: политиков, заменяемых в случае ухода правительства в отставку, и администраторов-профессионалов, нанимаемых на постоянную работу независимой от других административных органов Комиссией гражданской службы.

К числу государственных служащих-политиков относятся в первую очередь высшие должностные лица: премьер-министр, все министры, государственные секретари и некоторые другие высокопоставленные чиновники. Безусловно, высший слой профессиональных служащих, относимых ко второй категории, самым непосредственным образом участвует в разработке политических решений, но, в отличие от министров, не несет никакой политической ответственности за их последствия.

Гражданскими служащими не считаются судьи, военнослужащие, служащие полиции и органов местного самоуправления, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Представители всех перечисленных категорий вместе с гражданскими служащими объединяются более широким понятием – «служащие общественного (публичного) сектора». Непосредственно на гражданской службе занято 10% служащих общественного сектора.

Гражданская служба подразделяется на внутреннюю и дипломатическую. Секретарь кабинета министров возглавляет внутреннюю службу, а государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества - дипломатическую.

Исторически гражданская служба считается прерогативой короны (королевской власти) и поэтому регулируется в основном не законами, а приказами короны в Совете, а также распоряжениями министерства финансов и других министерств в рамках своей компетенции.

В настоящее время управление гражданской службой осуществляет премьер-министр.

По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на категории, группы и разряды. По каждой из них существует строгое описание квалификационных требований и должностных обязанностей.

В состав высшей группы служащих входят ведущие политические и административные руководители: постоянные секретари министерств, их заместители и помощники заместителей. Для них существуют особые правила пребывания в должности. Все остальные служащие разделены на несколько категорий.

Первая, «общая», категория включает группы:

административную (старшие исполнители, ученики-администраторы, секретари-помощники, клерки и т.д.);

экономистов;

статистиков;

сотрудников служб информации и др.

Вторая категория - научные работники.

Третья - технические специалисты (инженеры, архитекторы и т.д.).

Имеется также категория юристов.

В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки, стенографистки, делопроизводители, уборщики, посыльные.

Система набора гражданских служащих предполагает проведение письменных экзаменов и обязательного собеседования по программам ведущих британских университетов. При наборе на высшие должности предпочтение отдается устным собеседованиям. Назначения высших должностных лиц проводятся министром гражданской службы, т.е. премьер-министром. Назначения на другие должности - руководителями соответствующих министерств, осуществляющими набор самостоятельно, но под контролем комиссии гражданской службы.

Гражданские служащие имеют ряд существенных льгот, гарантируемых государством. Прежде всего, гарантируется пожизненная занятость служащего, преждевременные увольнения возможны только в случае грубейших нарушений трудовой дисциплины. Кроме этого, служащие освобождены от оплаты взносов в пенсионный фонд, а право на пенсию в размере одной трети заработной платы возникает у них при стаже работы в 10 лет и достижении минимального возраста ухода в отставку.

В правах гражданских служащих существуют, однако, и некоторые ограничения. Высшим должностным лицам запрещено заниматься политикой на общенациональном уровне. Для участия в местной политической деятельности всем служащим необходимо разрешение руководства соответствующего ведомства, выдаваемое не во всех случаях и при обязательном условии лояльности к учреждениям, которые они представляют. Ограничения касаются участия в финансовых операциях и тех сделках с акциями и земельными участками, которые могут привести к столкновению частных и служебных интересов. Специальное разрешение на политическую деятельность требуется и после выхода в отставку.

С конца 40-х годов снят запрет на профсоюзную деятельность гражданских служащих, а в последние годы профсоюзы получили право и на проведение забастовок.

С начала 80-х в результате реформ, проведенных правительствами Тэтчер-Мэйджора, гражданская служба Великобритании претерпела ряд существенных изменений.

Последовательно осуществлялось сокращение числа государственных служащих. К моменту прихода к власти М.Тэтчер (1979 г.) в Великобритании было 732 000 гражданских служащих, когда она ушла в отставку (1990 г.) - 565 000, а в 1995 г. - уже 554 000. Это число и дальше уменьшается.

Система мероприятий по реформированию государственной службы была предложена в программе под названием: «Улучшение управления в правительстве: Следующие шаги», опубликованной в феврале 1988 г; В ней говорилось, что главная цель изменений должна заключаться в том, чтобы установить совершенно новый способ управления. Центральная ветвь гражданской службы должна состоять из относительно небольшой группы менеджеров, занимающейся обслуживанием министров и управлением министерствами, которые становятся «спонсорами» разработанных правительством программ и вновь создаваемых служб. Подотчетными этим министерствам станут агентства, имеющие свой собственный персонал, который может обладать или не обладать статусом государственных служащих. Они будут заниматься предоставлением соответствующих услуг с четко обозначенной ответственностью между министром и постоянным секретарем министерства (заместителем министра), с одной стороны, и председателем или главным управляющим агентства, с другой. Как министерства, так и их агентства должны иметь упрощенную и более открытую структуру. Новые агентства были в основном включены в аппарат государственной службы, на министров возлагалась ответственность за их работу. Кроме того, они находятся в компетенции комитетов парламента, национального ревизионного ведомства и члена парламента, ответственного за администрацию (омбудсман).

К июню 1993 г. 339 000 чиновников (более 60% их общего числа) уже работали в агентствах или службах, приравненных к ним. Самое большое из 84 агентств (социального обеспечения) насчитывало более 60 000 служащих, в некоторых маленьких агентствах работало менее 100 служащих. При таком большом различии в размерах (и функциях) для агентств не существует одних и тех же правил. После 1993 г. еще двадцать служб (более 28 000 чиновников) были выставлены на конкурс для получения статуса агентства, самое большое - судебной службы с 10 000 чиновников - приобрело этот статус в апреле 1995 г.

Важные нововведения имели место при назначении главных управляющих агентств. Они назначались по контракту на три или пять лет, большинство - в результате открытого конкурса, и не имели в прошлом отношения к государственной службе.

В 1991 г. была принята Гражданская хартия, в которой правительство пообещало улучшить работу общественных служб и ориентацию их на потребителя. После этого были созданы графики достижения более высоких результатов, особенно в таких областях, как здравоохранение и образование.

Последним шагом в разработке аппарата централизованного менеджмента стало создание в мае 1993 г. ведомства общественных служб и науки. Оно возглавляется министром правительства, и в нем работает более 1200 чиновников. В ведомство входит ряд отделов, включая управление по эффективности, управление Гражданской хартией, а также три агентства и колледж государственной службы.

Внедрение в государственную службу посредством создания агентств, которые должны проходить «тестирование рынком», элементов приватизации и коммерциализации, вызывает в Великобритании споры и критику со стороны оппозиционных партий. Вместе с тем на практике механизм парламентского контроля над агентствами, как считается, достаточно эффективен.

Служащие местных советов рекрутируются главным образом из представителей различных профессий, которые набираются на контрактной основе и в большинстве случаев работают в течение всей трудовой жизни. Профессионалы занимают в основном наиболее ответственные должности.

Работа всего штата «служащих» должна подвергаться ежегодной оценке со стороны руководства. Одним из важных ее итогов является определение необходимости обучения в каждом отдельном случае в зависимости от требований служебного положения.

Что касается обучения гражданских служащих и всех служащих общественного сектора, в Великобритании делается фактический упор на повышение квалификации работающих. В каждом министерстве имеется соответствующий отдел, специальные сотрудники и менеджеры по подготовке и навыкам; функционируют курсы, работающие по программам, подготовленным для данного ведомства. Учиться можно очно или заочно. Некоторые категории сотрудников (прежде всего молодых) получают определенные льготы для посещения курсов в форме предоставления свободных дней и т.д.

В местных советах необходимость обучения персонала определяется с помощью центральной учебной консультативной группы, состоящей из представителей всех уровней и сфер власти. Местные органы власти полностью покрывают расходы по обучению, признанному необходимым.

В целом деятельность института государственной службы Великобритании отличается достаточной эффективностью на всех уровнях, что в значительной мере определяется рациональностью современной менеджеральной модели, положенной в его основу. Отлаженный контроль над деятельностью чиновников всех уровней создает атмосферу высокой ответственности в государственном аппарате.

Глава 2. Государственная служба во Франции


Если следовать французским источникам, то государственную службу следует определить как совокупность людей, находящихся на службе государства, местных коллективов и их административных учреждений. Таким образом, понятие «государственные служащие» объединяет всех тех, кто служит в центральных и местных органах власти6. Подобно тому, как это имеет место в других странах (и, соответственно, в других языках), государственная служба называется официально «общественной службой».

Государственные служащие в широком смысле слова определяются как лица, работающие в государственных учреждениях различного профиля и уровня. Общая численность государственных служащих составляет около 4 млн. человек; из них 2/3 состоят на службе государства, 1/3 - на службе местных коллективов. Примерно половина государственных служащих работает в учреждениях образования и здравоохранения. Около 50% из них - женщины. Они преобладают в системе социальной защиты и образования; в местных административных учреждениях их больше, чем мужчин, и значительно меньше в местных технических службах. Большинство женщин работает на подчиненных должностях; их больше, чем мужчин, в низших категориях государственных служащих.

Правовое положение государственных служащих (кроме военнослужащих, работников судов и парламента, для которых действуют особые правила) регламентировано так называемым Общим уставом (статутом) служащих государства и местных коллективов. Он состоит из 4 законов, принятых в 1983-1986 гг.: о правах и обязанностях государственных служащих; о центральной государственной службе; о местной государственной службе; о больничной государственной службе. Впоследствии устав дополнялся и уточнялся в ряде новых законов. Существуют еще и особые уставы (статуты), касающиеся отдельных ведомств и категорий государственных служащих: полиции, пожарной охраны, работников системы воздушных перевозок и др.

Систему центральной государственной службы формально возглавляет премьер-министр, подписывающий все распоряжения, регламентирующие работу служащих. Обычно он передает свои полномочия члену правительства (министру или государственному секретарю по вопросам государственной службы). В настоящее время во Франции существует специальное Министерство государственной службы, государственной реформы и децентрализации, в состав которого входит Генеральная дирекция администрации и государственной службы. Ее задачи таковы: контролировать соблюдение Общего устава (статута) государственной службы, собирать статистические данные, управлять соответствующим имуществом, руководить работой по реорганизации административных учреждений. Полномочия Генеральной дирекции распространяются на всех государственных служащих. Она участвует и в руководстве учебными заведениями по подготовке и переподготовке кадров для государственной службы.

Премьер-министр председательствует в Высшем совете центральной государственной службы. Совет состоит из 19 представителей администрации государственных учреждений и 19 представителей персонала, делегированных профсоюзами. Члены совета и их заместители назначаются декретом Совета Министров на 3 года. Совет принимает участие в решении общих вопросов, касающихся государственной службы, в разработке рекомендаций, предварительном рассмотрении законопроектов.

В системе центральной государственной службы существует также ряд консультативных органов:

  1. Паритетные административные комиссии для каждого корпуса (штата) служащих, состоящие из равного числа представителей администрации и персонала; они занимаются вопросами продвижения по службе и дисциплины.

  2. Паритетные технические комитеты, занимающиеся организационными и уставными вопросами государственной службы.

  3. Комитеты гигиены и безопасности, создаваемые в каждом учреждении (большинство мест в них принадлежит представителям персонала).

В организации государственной службы Франции сочетаются система найма («открытая государственная служба») и система карьеры («закрытая государственная служба»). В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы:

1) Служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму. Сюда относятся те, кто работает на условиях почасовой оплаты и по контракту, стажеры.

2) Служащие-чиновники, постоянно работающие в системе государственной службы и составляющие ее костяк.

Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус (штат) государственных служащих и получившее определенный ранг (разряд) в иерархии административных органов, служб, учреждений государства или местных коллективов.

Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, канцелярские служащие, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и др.). Всего в системе центральной государственной службы насчитывается около 1000 таких корпусов. Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю свою профессиональную жизнь. Особые правила регулируют перемещения служащего из одного корпуса в другой.

Внутри корпуса чиновники распределяются по четырем категориям (классам): А, В, С, D. Категория А объединяет чиновников, исполняющих функции по разработке концепций и руководству; они должны иметь высшее образование. На чиновников, принадлежащих к категории В, возлагаются задачи выполнения управленческих концепций, для них обязательно среднее образование. Чиновники категорий С и D осуществляют чисто технические и вспомогательные функции (категория D будет постепенно упраздняться).

Каждому чиновнику присваивается ранг. Ранг - это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Хотя ранги и должности в принципе зависят друг от друга, полного совпадения между ними может и не быть. Повышение в ранге не обязательно влечет за собой повышение в должности (так же, как в армии, где повышение в воинском звании и в должности не совпадает). Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени и ранге (и, конечно, во многих случаях в должности). Получение ранга определяется результатами конкурсных экзаменов и прохождением повышения квалификации. Повышение в ранге зависит от выслуги лет и аттестации. Аттестация является также условием повышения в должности. Для перевода в более высокую категорию необходимо либо решение руководства, либо прохождение конкурса. Конкурс обычно необходим и при переходе в другой корпус.

Согласно конституции, все французские граждане независимо от пола, расы, религиозных и политических убеждений имеют право поступать на государственную службу. Этот принцип равенства неуклонно подтверждался судебными решениями в ряде конкретных случаев. Исключения могут иметь место лишь в случаях, когда, например, некоторые функции требуют труда только мужчин или женщин, или когда данное лицо лишено гражданских прав, не выполнило своих обязанностей перед государством, проистекающих из законов о прохождении военной службы, или по состоянию здоровья не может исполнять должностные обязанности. Для некоторых должностей существуют также возрастные ограничения и особые требования к образовательному уровню. Иностранные граждане принимаются только на внештатные должности.

При приеме на государственную службу практикуется набор по конкурсу, организуемый в одном из двух возможных вариантов:

а) сдача экзаменов и прохождение тестов;

б) сопоставление послужных списков кандидатов на должность.

При создании нового корпуса, назначении на высшие должности (префекты, послы и др.) и на некоторые низшие должности конкурс не проводится. Существует различие между «внешним конкурсом» (для кандидатов извне, имеющих высшее образование) и «внутренним» - для лиц, уже находящихся на государственной службе, но претендующих на другую должность. (Особый случай представляют собой конкурсные экзамены в Национальную школу администрации, региональные институты администрации и ряд специализированных административных школ.) При проведении конкурсных экзаменов обеспечивается своевременное и полное информирование о должностях, выносимых на конкурс, количестве экзаменов, составе жюри, списках кандидатов, допущенных к прохождению конкурса (списки утверждаются министром или лицом, отвечающим за набор в данный корпус государственных служащих). Решение жюри окончательно и может быть отменено только судом в случае, если будет доказано проявление пристрастности. Лица, прошедшие конкурс, как правило, работают в течение года стажерами. Назначение на должность производят премьер-министр, министры, префекты, руководители местных служб министерства.

Каждый чиновник получает жалование в соответствии с тарифной сеткой. Соотношение между самыми низкими и самыми высокими окладами составляет 1:5. Кроме жалования, выплачиваются надбавки (например, на жилье, на членов семьи и др.). Чиновник имеет право на ежегодный 5-недельный оплачиваемый отпуск, отпуск по болезни, для женщин - на отпуска по родам и уходу за ребенком. Карьера чиновника завершается автоматически переходом на пенсию по достижении возрастного предела (для большинства пенсионный возраст составляет 60 лет, но работать разрешается до 65). Чиновник может оставить государственную службу и по собственному желанию, подав в отставку. Государство имеет право в качестве дисциплинарного взыскания уволить чиновника, а если речь идет о серьезном проступке, то лишить его пенсии.

Пенсии выплачиваются частью за счет отчислений из оклада работающего чиновника (7%), частью за счет государства. Размер пенсии зависит от величины последнего оклада и количества ежегодных выплат. Пенсия не должна превышать 75% размера последнего общего оклада или максимального общего оклада.

Общий устав государственной службы формулирует права и обязанности чиновников. К правам относятся: свобода убеждений и совести; свобода выражения мнений (только для чиновников, выступающих кандидатами на выборные должности или исполняющих представительские функции); право на забастовку (но не политическую); право на профсоюзную деятельность; право на участие в обсуждении решений, касающихся государственных служащих; право на отпуск; право на постоянную профессиональную переподготовку; право на гигиену и безопасность труда. Что касается обязанностей, то они делятся на две группы:

служебные обязанности, которые чиновник обязан добросовестно выполнять, и

так называемые обязанности по статусу: проявлять сдержанность, лояльность, соблюдать достоинство, беспристрастность, умеренность.

За проступки и правонарушения чиновники могут быть привлечены к ответственности. Ответственность может быть уголовной (в случаях коррупции и злоупотребления служебным положением в корыстных целях); финансовой - если чиновник наносит материальный ущерб учреждению, в котором работает; дисциплинарной. В последнем случае дело разбирают паритетные административные комиссии, которые представляют рекомендации вышестоящему органу. Если тот выносит дисциплинарное взыскание, его следует обосновать.

Местная государственная служба была создана во Франции в 1983-1984 гг. с принятием законов о государственной службе, некоторые положения которых модифицировались или отменялись в последующие годы. Если до начала 80-х годов служащие местных коллективов работали в условиях системы найма, то после введения упомянутых законов на них была распространена система должностного продвижения. Главная особенность системы местной государственной службы, отличающая ее от центральной, заключается в предоставлении местным правительственным учреждениям и исполнительным органам власти определенных прав, касающихся создания и упразднения должностей, назначения на должности, организации профессиональной подготовки служащих, решения вопросов о повышении по службе, присвоении рангов, взысканий и увольнений служащих.

Как и в центральной государственной службе, функционирование местной госслужбы регулируется рядом консультативных и административных органов.

Систему консультативных органов возглавляет Высший совет местной государственной службы. Половина мест в нем (20) предоставляется представителям коммун, департаментов и округов, другая половина - представителям профсоюзных организаций местных государственных служащих. Одно место принадлежит представителю премьер-министра или министра по делам местных коллективов. Таким образом, общая численность Совета составляет 41 человек (кроме того, каждый представитель имеет двух заместителей). Председателем совета избирается представитель местных коллективов. Полномочия совета действуют в течение 6 лет.

Высший совет местной государственной службы высказывает свои соображения по всем вопросам, касающимся местной госслужбы (в том числе и относительно законопроектов или проектов декретов правительства), либо по просьбе министра по делам местных коллективов, либо по собственной инициативе. Он может вносить предложения касательно подготовки нормативных документов. Он ведет также исследовательскую работу и осуществляет сбор статистических данных.

В системе местной государственной службы существуют также Паритетные административные комиссии. Паритетные технические комитеты и Комитеты по гигиене и безопасности. Они создаются сроком на 6 лет из представителей администрации и персонала. Их функции аналогичны соответствующим учреждениям в системе центральной госслужбы.

Ведущая роль в обеспечении функционирования системы местной государственной службы принадлежит Национальному центру государственной территориальной службы. Во главе центра стоит Административный совет. Он состоит на паритетных началах из представителей местных коллективов (коммун, департаментов и округов), избираемых в соответствии с численным составом местного персонала госслужбы, и представителей профсоюзных организаций местных служащих. Совет избирает из своего состава президента и двух вице-президентов. Свои заседания совет проводит не реже трех раз в год.

Национальный центр государственной территориальной службы определяет основные направления профессионального образования местных государственных служащих; утверждает образовательные программы, усвоение которых необходимо для занятия должностей в системе государственной службы; организует конкурсы на замещение должностей; организует профессиональное обучение и экзамены для продвижения по службе, получения нового ранга или новой должности; распространяет информацию о вакансиях и вновь учреждаемых должностях; принимает участие во всех исследованиях, касающихся проблем образования. Главным источником средств Национального центра являются обязательные взносы, уплачиваемые местными коллективами и учреждениями (до 1% совокупной заработной платы служащих). В вопросах, касающихся профессионального образования, Административному совету Национального центра оказывает помощь Совет по ориентации. В соответствии с директивами Административного совета. Совет по ориентации разрабатывает ежегодно проект программы образования, включая конкретные планы обучения.

Национальный Центр располагает 28 междепартаментскими и региональными филиалами («делегациями»), которые осуществляют образовательные программы на департаментском уровне. Им помогают в этом региональные советы по ориентации.

Советы по ориентации (центральный и местные) формируются из представителей служащих местных коллективов. В их формировании участвуют Административный совет, профсоюзы и центры управления.

Центры управления существуют в каждом департаменте и представляют собой государственные административные учреждения. Они координируют работу паритетных административных комиссий и дисциплинарных советов, разрабатывают необходимые документы, оказывают социальную помощь государственным служащим, участвуют в организации конкурсов и пр.

На местных государственных служащих в общем распространяются все положения о правах и обязанностях, предусмотренные Общим уставом служащих государства и местных коллективов. Но в их правовом положении есть и некоторая специфика. Так, служащие местных коллективов (именуемые должностными кадрами или должностными лицами) подразделяются на два корпуса: местных администраторов и местных атташе.

Система обучения государственных служащих в Франции отличается стройностью и продуманностью. В нее входит ряд специальных учебных заведений.

Важнейшее из них - известная Национальная школа администрации (ЭНА), основанная в 1945 г. Она готовит государственных служащих высшей категории. Окончание ЭНА открывает путь к самым высоким административным должностям. Ежегодно в школу принимают 100 человек (одна треть из них - иностранцы). Проводится три конкурса: 1) для выпускников университетов или институтов политических наук; для этой категории нет специальных подготовительных занятий;

2) для государственных служащих, имеющих стаж работы 10- 12 лет; 3) для лиц свободных профессий. Для последних двух категорий организуются курсы подготовки продолжительностью до двух лет. Обычно в конкурсах участвуют в общей сложности около 1000 кандидатов. Отбор иностранцев проводится во французских посольствах. Учебный процесс (включая стажировку) продолжается более двух лет и рассчитан на активные методы обучения (работа с документами, семинары, контакты со специалистами, отчеты и пр.). Обучение платное. Изучаются дисциплины по следующим направлениям: юриспруденция, административное право, бюджет и налоги, экономика, государственное управление (в том числе международные и европейские аспекты), иностранные языки. Выпускникам школы предоставляются места в администрации с учетом результатов учебы.

Во главе ЭНА стоит административный совет, председателем которого является вице-президент Государственного совета. В него входят представители министерств, государственные служащие высшей квалификации, представители учащихся, персонала и профсоюзов. Директор ЭНА назначается декретом Совета министров и может быть снят только по представлению административного совета.

В пяти городах (Бастиа, Лилль, Лион, Мец, Нант) работают региональные институты администрации (ИРА), готовящие кадры для центральной государственной службы. Каждый из них набирает ежегодно по конкурсу 100-120 человек. Отдельные конкурсы организуются для тех, кто имеет университетское образование, для служащих администраций со стажем 4 года и для тех, кто имеет общий трудовой стаж не менее 5 лет. Обычно конкурс очень высокий. Письменные экзамены, призванные проверить общую культуру претендента (проблемы современного французского общества и международных отношений) и его знания в области правоведения и экономики, проводятся одновременно в разных городах, устный экзамен - в Париже. Экзамены принимают независимые комиссии. Те, кто сдал вступительные экзамены с лучшими результатами, имеют право первоочередного выбора института, в котором хотели бы обучаться. Обучение (вместе со стажировками) продолжается год. Успешно сдавшим все экзамены и прошедшим стажировки предоставляются на выбор должности в административных органах. Тот, кто не выдержал экзамена, должен либо начать все сначала (пересдача не допускается), либо, если он уже работает, возвратиться на свое место, не получив желаемого повышения. ИРА готовят кадры для всех министерств, но некоторые из них имеют и собственные специализированные школы.

Обучением кадров для местных коллективов ведает, как говорилось выше, Национальный центр местной государственной службы.

Глава 3. Государственная служба в Германии


В Германии, как и в ряде других стран, государственная служба называется в буквальном переводе на русский язык «общественной» (или «публичной»). Это понятие охватывает всех работников государственных учреждений. К ним относятся не только сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных учреждений, профессора и преподаватели государственных университетов, судьи, министры, члены дирекции Федерального банка, а также полицейские, военнослужащие, служащие железных дорог, почтовых учреждений и т.д.

Государственная служба на всех трех уровнях (Федерации, земель и общин) регулируется федеральными законами по единой системе. Для всех трех уровней установлена единая система званий, чинов, рангов, единые правила прохождения службы, права и обязанности, ограничения и гарантии, система пенсионного обеспечения и оплаты труда.

Лица, находящиеся на государственной службе, делятся на три группы: чиновники, служащие и рабочие. Различия в их статусе определяются, прежде всего, характером их взаимоотношений с государством и выражаются в порядке приема на работу, прохождения и прекращения службы, вознаграждения за нее, в предъявляемых к ним требованиях, в содержании их прав и обязанностей.

Согласно Основному закону, при допуске к государственной службе отсутствует какая-либо дискриминация в отношении вероисповедания или мировоззрения гражданина ФРГ.

Существование и функционирование профессионального чиновничества опирается на исторические традиции, закреплено Основным законом и регламентировано рядом специальных законов и правительственных постановлений (всего насчитывается более 20 нормативных актов о чиновничестве, включая Дисциплинарный кодекс). Общие положения, касающиеся правового статуса чиновников, сформулированы в Федеральном законе о чиновниках, принятом в 1953 г. (в настоящее время он действует в редакции 1985 г.). Статус чиновников, работающих в землях, регулируется специальным федеральным законом и земельными законами.

Чиновником считается тот, кто:

состоит с государством в публично-правовом «отношении службы и верности»;

осуществляет важные государственные функции, обеспечивающие безопасность государства и общества;

публичное служебное отношение которого фиксируется в административном акте о назначении на должность, который вручается чиновнику.

Назначают чиновника на должность Федерация, земли, союзы общин, общины, а также другие публично-правовые образования, учреждения и организации. Прекращение служебных отношений между чиновником и государством возможно лишь на основаниях, указанных в законе, после чего чиновник уходит в отставку (если он не уволен по дискредитирующим его обстоятельствам).

Законы различают следующие категории чиновников по правовому статусу:

1) чиновники, назначаемые на должность пожизненно;

2) чиновники, назначаемые на должность на определенное время на основе особых правовых предписаний;

3) чиновники, назначаемые на неопределенное время. Эта группа является наиболее социально незащищенной. К ней относятся те, кто закончил подготовительную службу и является претендентом на занятие пожизненной должности;

4) чиновники, назначенные на должность с испытательным сроком. Испытательный срок устанавливается чиновнику по окончании им высшего образовательного учреждения. Как правило, такой чиновник первоначально назначается на неопределенное время, а затем - на испытательный срок. После успешного окончания испытательного срока он получает должность пожизненно (если для этого имеются все необходимые правовые предпосылки). Продолжительность испытательного срока зависит от ранга чиновника и составляет от одного до четырех лет;

5) почетные чиновники, которые исполняют свои функции временно, а не профессионально. Их деятельность осуществляется на выборных началах, как правило, в рамках муниципального управления: это, например, бургомистр, его заместитель и т.п. Тем не менее, на них, в основном, распространяется статус пожизненно назначаемых чиновников. Как и профессиональные чиновники, они получают документ, подтверждающий их назначение на должность.

В Германии, как и во многих других странах, проводится различие между «политическими чиновниками» и «чиновниками-специалистами». Политические чиновники покидают свой пост с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. На практике при смене правительства обычно меняется до 20% руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники-специалисты постоянно осуществляют государственные функции. Они должны иметь очень высокий уровень профессионально-административной подготовки и зачастую превосходят в этом своих руководителей - политических чиновников. Именно они обеспечивают непрерывность управленческого процесса.

Чиновник-специалист, хотя и имеет право принадлежать к политической партии (фактически в них состоит около 40% чиновников), обязан на службе соблюдать политический нейтралитет. Но и политические чиновники, находясь на государственной службе, призваны служить интересам государства и общества в целом, а не интересам той партии, которую они представляют. Если чиновника избирают в бундестаг, он обязан уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность по окончании срока депутатских полномочий.

Министры также принадлежат к системе государственной службы, однако, не являются чиновниками в установленном законом смысле. Их правовой статус определен специальным законом о министрах 1953 г. Они считаются не служащими, а должностными лицами и имеют право заниматься политической деятельностью.

«Политический чиновник» обязан в течение всего срока пребывания на своей должности разделять политические взгляды и цели правительства. По правовому статусу он близок к категории «пожизненного чиновника», но на практике может быть в любой момент отстранен от должности временно или на совсем, причем без объяснения причин. Круг политических чиновников установлен законодательством и охватывает сравнительно малочисленную группу высших руководителей органов власти.

Федеральный закон перечисляет требования, которым должен соответствовать чиновник: он должен иметь германское гражданство, быть психически и физически здоровым, обладать необходимыми для административного работника чертами характера, устойчивым материальным положением. Он приносит присягу, что всегда будет защищать свободный демократический строй ФРГ, руководствуясь Основным законом. Ему предписывается справедливо и беспристрастно исполнять свои обязанности.

Согласно Федеральному закону, чиновники делятся на четыре ранга: низший, средний, повышенный и высший. Каждому рангу соответствует определенный «образовательный ценз», т.е. наличие определенного уровня базового образования. Для чиновников повышенного и высшего ранга обязательно, помимо ряда других требований, высшее образование (для высшего ранга - университетское).

Претенденты на чиновничью должность должны пройти, как правило, длительную подготовительную службу и сдать экзамен на допуск к работе в соответствующей должности (по некоторым профессиям вместо этого требуется определенный стаж работы).

В рамках каждого служебного ранга имеется несколько должностей (фактически аналогичных званиям) от низших до более высоких, что дает возможность продвигаться по служебной лестнице.

Существует система должностных групп чиновников. В каждой из них предусматривается увеличение окладов в зависимости от служебного стажа. Должностные оклады государственных служащих повышаются через каждые 1-2 года службы в органах государственной власти. Для руководящего состава установлена особая система должностных групп. У этой категории должностные оклады не зависят от служебного стажа.

Персонал государственных учреждений комплектуется на конкурсной основе. Ответственность за проведение конкурса возложена на высшую инстанцию в данном ведомстве. Так, министры отвечают за проведение конкурсов на замещение должностей в министерствах. В обязанности ответственных лиц входит и внесение изменений (в случае необходимости) в требования к кандидатам на занимаемую должность с учетом специфических особенностей работы в ведомстве, земле, общине.

Разница между чиновниками и служащими (и рабочими) государственной службы состоит в том, что первые назначаются на службу, а со вторыми (и третьими) заключается трудовое соглашение. Чиновники назначаются пожизненно, а трудовое соглашение может быть расторгнуто. Оплата труда чиновников - это установленное законом денежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии с тарифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию, а служащие и рабочие - пенсию на основе договора о социальном страховании.

Органы государственного управления несут ответственность за действия, совершаемые их должностными лицами, только в тех случаях, когда последние совершали их в границах предоставленных им прав и полномочий. Если же должностное лицо действовало по собственной инициативе, оно наказывается в обычном, т.е. гражданско-правовом порядке. Основной закон предоставляет потерпевшему от действий чиновника право предъявления иска об убытках, если потерпевший понес их в результате умышленных действий или грубой небрежности чиновника.

Для чиновников предусмотрена уголовная ответственность за преступления, которые могут быть совершены ими при исполнении должностных функций: за шпионаж, разглашение судебной тайны, взяточничество, преступное использование служебного положения. Для них предусмотрена дисциплинарная ответственность за проступки, совершенные на службе и вне ее.

Подготовка чиновников повышенного ранга осуществляется разветвленной сетью так называемых высших профессиональных школ государственного управления. Наряду с соответствующей высшей школой Федерации имеются аналогичные школы в землях. Кроме того, специальные учебные заведения и учебные центры имеют некоторые ведомства, занимающиеся также и повышением квалификации чиновников. Условием приема в высшую профессиональную школу является поступление на государственную службу (учащиеся числятся кандидатами на чиновничью должность, проходящими подготовительную службу, получающими денежный оклад). Обучение продолжается три года, из которых первая половина, как правило, приходится на теоретическое обучение, а вторая - на прохождение практики в органах управления.

На протяжении нескольких лет в ФРГ идет оживленная дискуссия о ликвидации чиновничества как специального вида государственных служащих, имеющих особый статус. Требования эти обосновываются превращением чиновничества в своего рода замкнутую касту, наличием у чиновников многих привилегий и связанной с этим неповоротливостью громоздкого аппарата управления. Вот почему все чаще звучит требование отменить или существенно ограничить привилегии чиновников.

Глава 4. Государственная служба в Италии


В Италии7 существует хорошо налаженный и отрегулированный государственный и административный аппарат, который функционирует, как правило, независимо от смены власти.

В Конституции 1947 г. закрепляются равное право граждан обоего пола на одинаковых условиях поступать на государственную службу и занимать выборные должности (ч. 1 ст. 51), возможность приема на службу лиц итальянской национальности, не являющихся гражданами Республики (ч. 2 ст. 51), конкурсный порядок замещения должностей в публичной администрации (ч. 3 ст. 97), а также допустимость ограничения права состоять в политических партиях для судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консульских представителей за границей (ч. 3 ст. 98). Основным нормативным актом, регламентирующим статус государственных служащих, является Закон-рамка о государственной службе №93 от 29 марта 1983 г., однако в отношении каждого из типов государственных служащих действует значительное число нормативных актов.

В соответствии с предписаниями Закона-рамки только на законодательном уровне могут регламентироваться следующие вопросы; органы службы, порядок предоставления им правомочий, основополагающие принципы организации этих служб; порядок возникновения, изменения и прекращения отношений с государственной службой; критерии определения профессиональной квалификации и профессионального уровня, требуемых для замещения той или иной должности; принципы организации профессиональной подготовки и переподготовки; штатное расписание, общее число ставок, общий фонд заработной платы; гарантии для персонала по осуществлению основных прав и свобод; ответственность служащих, в том числе дисциплинарная; максимальная продолжительность рабочего дня; осуществление гражданами своих прав в отношениях с государственными службами, в том числе право на ознакомление с актами государственного управления и на участие в их выработке (ст. 2).

Вместе с тем в данном акте устанавливались и те вопросы, которые должны определяться на основании коллективных договоров: порядок выплаты заработной платы, за исключением дополнительной оплаты труда служащих дипломатических представительств, консульских, культурных и просветительских учреждений за границей; принцип организации труда; определение функциональной квалификации с учетом профессионального уровня и должностных обязанностей; критерии производственной загруженности и других факторов обеспечения эффективности деятельности служб; рабочее время, его продолжительность и распределение, а также порядок его соблюдения; сверхурочная работа; система профессиональной подготовки и переподготовки; способы реализации гарантий, предоставленных служащим; критерии перемещения служащих с учетом оснований несменяемости, предусмотренных законом (ст. 3).

Хотя формально все, кто работает в государственном секторе, могли бы признаваться государственными служащими, на деле проводится довольно четкое размежевание между работниками государственных предприятий и служащими. Правовое положение последних регулируется специальными нормативными актами. В частности, в конституции прямо сказано, что к государственным служащим относятся только те, кто работает в системе государственной администрации. Именно конституция и является основным актом, определяющим роль и место государственных служащих в системе административно-правовых институтов. Согласно конституции, государственные служащие находятся исключительно на службе народу.

В Италии (как, впрочем, и в других странах Запада) четко разграничивают политические и чиновничьи должности на госслужбе. Так, например, министры, вице-министры, их советники - это посты политические и поэтому они подлежат смене вместе с правительством. Более низкие должности - это и есть собственно служащие, которые теоретически должны быть аполитичными; их положение относительно стабильно, т. к. их увольняют только в случае серьезных проступков.

Таким образом, в Италии государственная служба и политическая власть отделены друг от друга, хотя отбор чиновников самого высокого уровня осуществляется, разумеется, политической властью. Правда, хотя в каждом конкретном ведомстве бюрократическая машина формально подчиняется министру, на практике она нередко играет самостоятельную роль, т. к. на пост министра обычно назначается политический деятель, а не специалист в той или иной области. Он не может проявлять самостоятельности без своих советников из аппарата, обладающих профессиональным мастерством и специальными знаниями. Иногда бюрократический аппарат даже подталкивает деятельность министра в нужном ему направлении, оказывая огромное влияние на процесс принятия решений. Кроме того, бюрократия имеет возможность наполнять конкретным содержанием те законы, которые одобрены парламентом в самых общих чертах. В случае необходимости используются также различные отсрочки, ссылки на отсутствие порядка применения и другие методы проволочек.

Государственные служащие делятся на постоянных (или кадровых), которых в общем числе служащих примерно три четверти, и непостоянных (или служащих по соглашению), составляющих четверть всего персонала работников госаппарата. Все кадровые служащие, т. е. чиновники, делятся на пять составов: администраторы, специалисты, исполнительский, вспомогательный и специальный составы.

К администраторам относятся руководящие чиновники с административными функциями. К числу специалистов принадлежит целый ряд самых различных служащих: научные работники, инженерно-технический состав, эксперты, переводчики, землеустроители, консультанты, библиотечные служащие, бухгалтеры и т. д. В исполнительский состав входят помощники, делопроизводители, инспекторы, хозяйственные, складские и т. п. служащие. К вспомогательному составу принадлежат регистраторы, техники, охранники, мелкие служащие по поручению. В специальный состав включены некоторые категории периферийных служащих трех министерств - внутренних дел, финансов и казначейства: начальники спецслужб, инспектора, надзиратели, ревизоры и т. д.

Кадровые служащие получают классные чины. В целом для служащих установлено восемь уровней профессиональной квалификации. Для занятия должностей, соответствующих пятому или шестому уровням, необходим диплом о среднем образовании. Для седьмого и восьмого уровней требуется, как минимум, диплом о высшем образовании. Кроме того, для работников руководящего звена предусмотрено еще три уровня - первый, средний и высший.

Конституцией закреплено равное право граждан обоего пола на одинаковых уровнях поступать на государственную службу и занимать выборные должности. Конституция допускает, однако, ограничение права принадлежности к политическим партиям для судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатов и консульских представителей за границей.

Замещение должностей государственных служащих происходит или путем назначения по усмотрению администрации, или в результате конкурсов, на которых изучаются документы кандидатов, проводятся собеседования и нередко экзамены. Как и во многих других странах, в Италии ведомства самостоятельно проводят набор своих служащих. В министерствах, например, для каждого экзамена создаются свои экзаменационные комиссии.

Конкурсные экзамены, приспособленные к программам соответствующих факультетов университета, проводятся письменно и устно. Письменные применяются большей частью к административному и исполнительскому составам, а устные - к специалистам. Почти по всем основным составам чиновников большая часть экзаменов падает на правовые науки.

В каждом министерстве функционирует так называемый Административный совет, состоящий из начальников управлений министерства и возглавляемый статс-секретарем или министром. Эта коллегия, созываемая не реже одного раза в месяц, решает вопросы о кадрах и структуре штатов по управлениям, принимает решения по конкурсному отбору на вакантные должности (обычно решается вопрос о выборе одного из трех первых, прошедших по конкурсу). Решения принимаются большинством голосов. И еще одна задача стоит перед Административными советами министерств - развитие инициативы сотрудников данного ведомства. С этой целью лицам, вносящим рационализаторские предложения, выдаются по постановлению совета так называемые стимулирующие премии.

В обязанности служащих входят: верность нации, осуществление своих функций исключительно в общих интересах, а не исходя из собственных интересов или интересов третьих лиц (данный принцип в итальянской доктрине выводится из закрепленного в Основном законе принципа беспристрастности администрации), соблюдение служебной тайны и подчиненности. К служащим, пренебрегающим своими обязанностями, могут применяться дисциплинарные санкции. В Законе-рамке специально оговаривается особая ответственность руководителей служб (ч. 2 ст. 22): применение санкций к служащим не исключает привлечения руководителей служб к дисциплинарной и административно-финансовой ответственности за причиненный ущерб своему подразделению в результате отсутствия с их стороны предусмотренного законом контроля за соблюдением служебных обязанностей подведомственным персоналом, в том числе установленной продолжительности рабочего дня и выполнения каждым работником своих служебных обязанностей.

Служащие имеют право на сохранение своего рабочего места (перемещение служащих одной и той же функциональной квалификации допускается только в рамках одного административного подразделения или в рамках административных подразделений одного и того же учреждения. Для определенных служащих предусмотрен запрет перемещения - обычные и административные магистраты, преподаватели университетов), осуществление полномочий в рамках собственной профессиональной квалификации, продвижение по службе (по результатам голосования с учетом качества работы и срока службы, на основании письменных и устных экзаменов, по усмотрению администрации), на определенное экономическое содержание (с учетом выслуги лет каждые два года увеличиваются дополнительные выплаты служащим, начиная с 8 %, а затем - на 2,5 %, максимальный размер увеличения -64 % в течение 16 лет).

Для определения зарплаты по должности в бюджетных учреждениях действует очень подробная тарификация, в связи с чем в системе государственного управления Италии насчитывается 60 тарифных разрядов (в частном секторе все тарифные колебания укладываются в пределах дюжины). В основе тарификации лежит совокупность целого ряда условий: потребность в специальных знаниях, необходимость длительного совершенствования на данной работе, государственная важность поста, степень его ответственности и т. д. С учетом выслуги лет служащим каждые два года увеличиваются дополнительные выплаты, начиная с 8%, а затем на 2,5% (в результате в течение 16 лет зарплата увеличивается на 64%). Пенсия за выслугу лет выплачивается после достижения 60-летнего возраста и не должна превышать 72% последнего заработка.

Государственный служащий не вправе получать другие доходы, кроме зарплаты в данном учреждении. Это не распространяется на акции, которые в силу их безымянности крайне трудно контролировать. Совместительство, как правило, не разрешается (исключение делается для преподавателей университетов, научных работников, врачей и представителей некоторых других специальностей).

При совете министров создан специальный департамент государственной деятельности, который ведет реестр служащих государственных и международных организаций, координирует управленческую деятельность и контролирует ее эффективность. Этот департамент также выявляет потребность в кадрах для государственной службы и планирует их подбор. Что касается местных органов власти, то большинство служащих низового звена попадает в них непосредственно после окончания средней школы, но уже с самого начала работы они проходят подготовку, ориентированную на практическую деятельность. Как правило, руководящие кадры выдвигаются из числа тех, кто начинал свою карьеру в местных органах управления.

Общепринятые нормы по подготовке управленческого аппарата в Италии только складываются. Большинство высших функционеров готовят университеты, в особенности - юридические факультеты. Кадровое пополнение обеспечивают также ведущие высшие учебные заведения и научные институты, подчиненные тем или иным министерствам. Вообще каждая ведомственная администрация, как уже указывалось, стремится готовить собственные кадры: обычно те, кого специально готовят к работе в административном аппарате, получают статус стажеров государственной службы.

Хотя для занятия большинства должностей обычно достаточно университетского диплома, после своего назначения чиновник должен пройти профессиональную подготовку. С этой целью в ряде вузов в последние годы возникли факультеты послеуниверситетской подготовки управленческого персонала. Кроме того, совершенствование кадров государственного аппарата, повышение их профессиональной квалификации осуществляется на курсах, организуемых Высшей школой государственного управления, созданной в 1962 г. Являясь главным центром подготовки и переподготовки кадров государственного управленческого аппарата, она координирует работу отраслевых школ и курсов, а также организует прикладные исследования в области управления. Обучение в Высшей школе государственного управления длится обычно 2-3 года. Главные предметы - политические и административные науки. В учебе чиновников, пришедших с практической работы, большое место занимает изучение зарубежного опыта, ознакомление с управленческими проблемами и методами их решения с помощью последних достижений научно-технического прогресса.

Часто чиновники экономических управленческих структур совершенствуют свои знания в общенациональных государственно-частных центрах переподготовки хозяйственных кадров. Таким центром является, например, основанный в 1952 г. в Турине Институт послеуниверситетской подготовки организаторов производства - ИПСОА. Это крупный учебный и исследовательский комплекс по проблемам управления производством. Диплом ИПСОА или получаемая после учебы ученая степень открывают широкую дорогу для занятия высоких постов в государственном аппарате.

Проводившиеся в Италии специальные расследования обнаружили дефекты в организации работы чиновников органов управления. Последовавшие санкции не могли, разумеется, кардинальным образом изменить положение. Поэтому в общественном мнении Италии утвердилось убеждение в необходимости перестройки всего государственного аппарата, придания ему большей эффективности и демократичности.

Существенные коррективы были внесены в систему государственной службы в 1992-1993 гг. В законодательном порядке было предусмотрено распространение на нее контрактной системы. В настоящее время статус служащих регламентируется на основании положений гражданского кодекса о коллективных договорах и индивидуальными контрактами. На законодательном уровне по-прежнему регулируются порядок набора на государственную службу и вопросы, касающиеся ответственности служащих и несовместимости должностей.

Глава 5. Государственная служба в Испании


Если на систему территориальной организации Испании повлияла итальянская традиция8, то в государственной службе страна восприняла французскую модель. При данной модели государственные служащие действуют на основании закона, а не контракта, критерием для назначения являются профессиональные качества, определённые в ходе квалификационных экзаменов, а для продвижения по службе - выслуга лет.

Cущественных изменений в период перехода от правления генерала Франко к демократическому режиму государственная служба не претерпела. С принятием Конституции 1978 г. наиболее существенные изменения в сфере государственной службы были связаны с созданием автономных сообществ и с признанием права на создание профсоюзов.

Регламентация основ правового положения государственных служб и их служащих относится к исключительному ведению государства. Эти вопросы регулируются Конституцией Испании 1978 года, законами и королевскими декретами.

В конституции закрепляется возможность доступа граждан на условиях равенства к общественным и государственным должностям, устанавливаются пределы законодательного регулирования. На подобном уровне должны регламентироваться такие вопросы, как cтатус публичных служащих, условия доступа к публичной службе в соответствии с достоинствами и способностями, порядок пользования правом на профессиональные объединения, положение о несовместимости должностей и гарантии беспристрастности при осуществлении ими служебных функций. В Конституции также закрепляется принципы деятельности публичной администрации: беспристрастная служба общим интересам, эффективность, иерархия, децентрализация, деконцентрация, координация, подчинение закону и праву.

В настоящее время продолжают действовать отдельные положения Закона о гражданских служащих государства 1964 г., в соответствии с которыми к участию в конкурсе на замещение должностей государственных служащих допускаются лица, отвечающие следующим требованиям:

- имеющие гражданство Испании;

- достигшие совершеннолетия и возраста, установленного для каждого из корпусов служащих;

- располагающие необходимыми документами и не имеющие физических противопоказаний для занятия соответствующих должностей;

- лицо, подающее документы на конкурс, не должно быть уволено с государственной службе на основании дисциплинарной процедуры или лишено права находиться на государственной службе.

В 1984 г. был принят Закон о мерах по реформе государственной службы. В соответствии с этим законом было уменьшено число служб и подразделений государственного аппарата; разрешён переход государственных служащих в рамках аппарата в другие департаменты; установлен возрастной ценз для выхода в отставку - 65 лет; унифицирована процедура подбора кадров; запрещены контакты административного характера на выполнение дополнительных или специальных работ государственными служащими, не являющимися кадровыми чиновниками. К ведению Правительства была отнесена регламентация деятельности органов, осуществляющих отбор служащих. В обязанности Национального института публичной администрации входит координация и контроль в отношении практики подбора кадров, а также сотрудничество с другими центрами, осуществляющими аналогичные полномочия. В качестве первейшей обязанности государственного служащего указывается верность Конституции при осуществлении своих полномочий.

Также в 1984 году был принят ещё один важный акт - Закон о несовместимости должностей, распространяющийся на персонал, находящийся на службе в публичной администрации. В нём был установлен принцип занимать только одну должность в государственном секторе. Вторая должность в государственном секторе допускается только в двух сферах - педагогической деятельности и здравоохранении. Помимо этого совмещение должностей может быть допущено на основании решения Совета министров, оформленного в виде королевского декрета, либо решения органа управления регионального автономного образования.

В частном секторе государственный служащий не может заниматься бизнесом или работать в частных фирмах или у частных лиц, с которыми он имеет или имел контакты при выполнении своих служебных обязанностей в течение последних двух лет.

В январе 1990 года королевским декретом был утверждён Генеральный регламент замещения должностей и продвижения по службе гражданских чиновников государственной администрации. Этот акт регламентирует общий порядок отбора государственных служащих, однако его действие не распространяется на преподавательский и научно-исследовательский состав, здравоохранение, замещение должностей в Министерстве Обороны и Министерстве Внутренних Дел и за рубежом. Для этих категорий служащих издаются специальные нормы.

В Испании существует два способа замещения должностей:

- конкурсный отбор для замещения должностей кадровых чиновников;

- свободный отбор для замещения высших должностей.

Объявление о замещении должностей публикуется в Boletin Oficial de Estado («Государственный журнал»). Сведения об увольнении или приёме на службу в государственную администрацию должны быть внесены в центральный реестр персонала в течение трёх дней.

Государственная канцелярия публичной администрации по инициативе департаментов министерств определяет исходные позиции для объявления конкурса. В объявлении даётся перечень рабочих мест, требования, необходимые для их замещения, указывается состав комиссии по оценке кандидатов. Каждое министерство принимает решение о замещении должностей в своих подразделениях или подчинённых органах.

В состав комиссии по оценке кандидатов входят не менее пяти членов, определяемых тем подразделением, которое объявляет конкурс, однако как минимум один член комиссии определяется тем министерством, в подчинении которого находится персонал. Также в состав комиссии могут входить представители профсоюзных организаций и Государственной канцелярии публичной администрации. Члены комиссии должны занимать должности не ниже тех, которые подлежат замещению.

Участвовать в конкурсе могут государственные служащие вне зависимости от местонахождения их рабочего места и подчинённости их службы. Однако необходимым условием является то, чтобы на занимаемой должности это лицо отработало не менее двух лет с тем, чтобы претендовать на занятие новой должности.

Свободный отбор кандидатов - прерогатива министров и государственных секретарей, в чьём подчинении находится тот или иной департамент. В данном порядке замещаются такие должности, как: заместитель генерального директора, территориальные или провинциальные представители или директора, уполномоченные департаментов министерств. При этом также даётся открытое объявление о замещении должности, в котором помимо обычных реквизитов указываются ещё и дополнительные требования. Заявления кандидатов в течение 15 дней после публикации объявления направляются в тот орган, который объявил конкурс. Чиновники, назначенные в таком порядке могут быть уволены по усмотрению администрации.

В Испании выделяют четыре уровня государственной службы:

- центральная администрация;

- администрация региональных автономных сообществ;

- местная администрация;

- и администрация полунезависимых агентств и предприятий, находящихся в государственной собственности.

Статус центральной администрации определяется в Законе об организации центральной администрации 1983 г.

Статус администрации региональных автономных образований и местной администрации будет рассмотрен ниже, однако остановимся на наиболее важных аспектах. Как нам известно, Правительство направляет в область своего представителя, статус которого определяется Законом от 16 ноября 1983 года. Представитель назначается на должность королевским декретом по предложению председателя Правительства. Он руководит деятельностью гражданских губернаторов и всей администрации государства, расположенной на территории автономии, а также координирует её деятельность с деятельностью администрации области.

В связи с образованием региональных сообществ были осуществлены определённые преобразования в администрации государства. Эти вопросы регламентировались в Законе об автономном процессе 1984 года. Административная реформа осуществлялась на основании следующих критериев:

- реорганизация служб департаментов министерств с учётом процесса автономизации;

- упразднение лишних структур или преобразование их в органы координации, планирования, инспектирования и документации;

- изменение структуры периферийной администрации государства.

Была осуществлена передача областям периферийных служб государства по вопросам, переданным в компетенцию региональных сообществ, а также перевод в их подчинение чиновников, стоящих на службе в данных органах. Передаваемые государственные служащие сохраняли своё экономическое положение, а также возможности продвижения по службе и осуществления профессиональной деятельности.

Для Испании характерен самый низкий в Европе удельный вес государственных служащих местного уровня, что объясняется высокой степенью административной централизации.

Институционная администрация представлена полунезависимыми агентствами и государственными предприятиями. Они обладают определённой самостоятельностью, хотя зависят прямо или косвенно от департаментов Правительства и создаются полностью или частично на средства государственного бюджета. Деятельность таких агентств регулируется публичным правом, они являются частью государственной администрации, хотя и не относятся к центральному аппарату. Предприятия, находящиеся в государственной собственности, - субъекты частного права, являются одной из разновидностей частных кампаний, однако их капитал, полностью или частично является государственной собственностью.

Лица, занятые на государственной службе подразделяются на кадровых чиновников и обычных служащих. Государственные служащие подразделяются по корпусам. Корпус- это группа государственных служащих, которые отбираются в соответствии с единообразной процедурой, имеют одинаковую профессиональную подготовку и занимают должности с похожими полномочиями. Только в рамках центральной администрации существует около 200 корпусов.

Кадровые чиновники классифицируются по разрядам с учётом двух критериев - уровня образования и степени сложности выполняемых задач, места в иерархии должностей государственной администрации. Всего существует 30 разрядов. Для получения 4 разряда необходим аттестат средней школы, 8 - диплом технической школы, 10 - диплом университета. Разряд также зависит от класса или группы, к которой принадлежат служащие. Служащие, принадлежащие к группе А, получают разряды с 20 по 30. На этих служащих возложена функция выработки управленческих установок. Они обязаны обеспечить приведение административной деятельности в соответствие с общей политикой Правительства, готовить правительственные законопроекты и решения, разрабатывать инструкции, необходимые для их осуществления. Служащие группы В получают разряды с 16 по 26; на них возложена задача реализации управленческих установок. Они ведут текущую работу, а также выполняют некоторые специальные обязанности, требующие административных знаний и опыта. Группа С включает специалистов, которые получают с 11 по 22 разряды, а группы D и E - вспомогательный персонал, который получает разряды с 9 по 18 и с 7 по 14 соответственно.

Глава 6. Государственная служба в Северной Европе


Лица, занятые на службе в государственном секторе Финляндской республики, могут быть разделены на две больших группы: тех, кто работает в государственной администрации, министерствах, агентствах (145 тыс. чел.) и тех, кто работает на государственных предприятиях и в государственных учреждениях - почтах, телекоммуникациях, железных дорогах и т. д. (60 тыс. чел.). В первой группе около 100 тыс. человек - государственные служащие (чиновники) и 45 тыс. работают по контракту (трудовому соглашению). Муниципальные служащие составляют 250 тыс. человек и, кроме того, 195 тыс. человек работают в местных органах власти по контрактам.

Права и обязанности государственных служащих (чиновников) определены Актом о государственных служащих (чиновниках) 1986 г. Этот закон зафиксировал правовой статус и основные условия работы чиновников, приблизив их к обычным служащим. Особые черты статуса чиновников касаются вопросов гарантий стабильности рабочего места, привлечения к уголовной и дисциплинарной ответственности, процедур. Чиновники имеют также ряд особых обязанностей. Чиновник на постоянной работе может быть направлен на работу в другую службу или подразделение. Он может быть направлен на работу в другой город или регион страны, если туда перемещается служба, в которой он работает (это связано с проводимыми в северных странах реформами децентрализации). Чиновники не могут участвовать в забастовках. Высшие государственные служащие могут назначаться только Государственным советом.

Подготовка государственных служащих производится в университетах: в Хельсинки (юридический факультет, политехнический факультет) и в Тампере (факультет экономики и государственного управления). В последнее время проблемами подготовки государственных служащих стали заниматься и другие университеты страны.

Полномочия Совета министров Дании в области организации государственного аппарата весьма значительны. Он может производить различные реорганизации, создавать новые ведомства и упразднять старые, руководить министерствами и другими центральными ведомствами. Правда, правила, касающиеся назначения, перемещения и увольнения должностных лиц, определяются законом.

Высшие должностные лица назначаются королем по представлению правительства и могут быть перемещаемы без их согласия лишь в случае, если при этом не снижается их вознаграждение по занимаемой должности. Установленные законом правила обеспечивают стабильность состава государственного аппарата. Этим в значительной степени объясняется и преемственность политики правительств, вне зависимости от того, какая партия или блок партий стоят у власти.

Совет министров назначает (формально это право короля) чиновников в округах, должностных лиц в Гренландии, наместника на Фарерских островах, полицмейстеров и др.

Государственные служащие работают на железных дорогах, в государственных больницах, являются преподавателями высших учебных заведений и т.д. Существует и местная государственная администрация: к ней относятся таможенная и налоговая службы, служба технической консультации, служба занятости, социального и пенсионного обеспечения.

Полиция, как и судебная система, целиком относится к ведению государства. Это отличает Данию от ряда стран Северной Европы, в которых есть муниципальная полиция.

Согласно действующему конституционному законодательству Швеции, право устанавливать систему органов государственного управления, статус государственной службы, условия ее прохождения предоставлено риксдагу. Правительство осуществляет руководство административным аппаратом в центре и на местах.

Некоторые должностные лица высшего и среднего звена администрации назначаются правительством. При этом в одних случаях правительство вправе смещать назначаемых им лиц, в других - такого права не имеет. К первой группе относятся “политические чиновники” - министры и их заместители, руководители правительственных ведомств, прокуроры, губернаторы ленов и начальники полиции, лица высшего и среднего офицерского состава, дипломатические и консульские представители Швеции за границей, должностные лица и служащие МИД Швеции. Они могут быть уволены в отставку по решению правительства. Основной же состав высшего и среднего административного персонала является несменяемым и не зависит от политической ориентации правительства. Таких лиц можно повышать в должности, но перемещать против их желания и увольнять в отставку до достижения установленного возраста нельзя.

Что касается коммун и ландстингов, то они независимы от центральной власти и самостоятельны в вопросах определения финансового статуса и кадрового персонала. Их сотрудники не относятся к государственным служащим.

Всего в общественной администрации занято около 100 000 работников, из них 20 000 работают в коммунах, около 6 000 - в ландстингах. Все остальные - то есть более 70 000 человек - считаются государственными служащими. Категорий государственных служащих не существует.

Подготовка чиновников государственного аппарата осуществляется в университетах. Большинство из них являются по образованию юристами или экономистами.
1   2   3   4   5

Ваша оценка этого документа будет первой.
Ваша оценка:

Похожие:

Учебное пособие Издается в авторской редакции Подписано в печать. Бумага офсетная iconУчебное пособие Москва, 2009 ббк-63. 3 /2/я 73 удк-930. 24 Степнова Л. В. Россия на рубеже веков (конец XIX начало XX вв.). Учебное пособие. Часть I м.: Митхт им. М. В. Ломоносова, 2009 Рецензент: ст преп. Горохов В. В

Учебное пособие Издается в авторской редакции Подписано в печать. Бумага офсетная iconУчебное пособие, в котором показан процесс перехода Японии от позднефеодального общества к капиталистическому. Вработе объясняются причины и особенности перехода к капитализму применительно к Японии. Учебное пособие

Учебное пособие Издается в авторской редакции Подписано в печать. Бумага офсетная iconУчебное пособие Электронный вариант издания Садриев М. М. Политическая система России и ее особенности: Учебное пособие. Уфа: бгпу, 2001. © Садриев М. М., 2001

Учебное пособие Издается в авторской редакции Подписано в печать. Бумага офсетная iconУчебное пособие Томск 2007 Н. Н. Соколов История Франции на рубеже XVIII-XIX вв. Учебное пособие. Томск: Изд-во Том ун-та, 2007. 151 с

Учебное пособие Издается в авторской редакции Подписано в печать. Бумага офсетная iconУчебное пособие таганрог 2003 ббк 67. 4 Костенко М. А. Правоведение: Учебное пособие. Таганрог: Изд-во трту, 2003. 33 с

Учебное пособие Издается в авторской редакции Подписано в печать. Бумага офсетная iconУчебное пособие для вузов

Учебное пособие Издается в авторской редакции Подписано в печать. Бумага офсетная iconУчебное пособие Иваново 2003 удк

Учебное пособие Издается в авторской редакции Подписано в печать. Бумага офсетная iconУчебное пособие Челябинск 2007 ббк

Учебное пособие Издается в авторской редакции Подписано в печать. Бумага офсетная iconУчебное пособие Новосибирск  2012

Учебное пособие Издается в авторской редакции Подписано в печать. Бумага офсетная iconВексельное право. Учебное пособие

Разместите кнопку на своём сайте:
Учеба
загрузка...


База данных защищена авторским правом ©ucheba 2000-2013
обратиться к администрации | правообладателям | пользователям
Рефераты